中共晉中市委編辦課題組

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“深化行政執(zhí)法體制改革”“完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制”“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)”。晉中市堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央和省委關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革、基層管理體制改革的決策部署，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革為切入點(diǎn)，構(gòu)建以縣域“1+N”指揮調(diào)度平臺(tái)為核心的多元一體行政執(zhí)法指揮調(diào)度運(yùn)行體系，把基層行政執(zhí)法資源和社會(huì)治理資源整合在一起，讓“看得見(jiàn)”和“管得了”真正融為一體，提升了政府監(jiān)管效能和基層治理水平，有力推動(dòng)了全市高質(zhì)量發(fā)展。為進(jìn)一步優(yōu)化和提升行政執(zhí)法和基層治理調(diào)度運(yùn)行水平，課題組以晉中市基層治理實(shí)踐為例，在深入研究分析晉中行政執(zhí)法和基層治理統(tǒng)一指揮調(diào)度工作運(yùn)行模式、成效以及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，探求提出基層治理共治、智治的新路徑，為全省乃至全國(guó)解決基層治理“最后一公里”難題，構(gòu)建基層治理新格局提供借鑒。

一、強(qiáng)化人、權(quán)、財(cái)、物、能全要素保障，明確“有人管”

過(guò)去一度時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)處罰權(quán)、無(wú)執(zhí)法隊(duì)，“看得見(jiàn)的管不了”“管得了的看不見(jiàn)”問(wèn)題長(zhǎng)期困擾基層。在上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革中，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）普遍整合設(shè)置了綜合行政執(zhí)法辦公室和綜合行政執(zhí)法隊(duì)，在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)推進(jìn)“四化”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。一是聚焦選育并重，推進(jìn)隊(duì)伍專職化。配強(qiáng)執(zhí)法人員，明確執(zhí)法辦和執(zhí)法隊(duì)專職人員10至12名左右，明晰工作分工和崗位職責(zé)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道專職執(zhí)法隊(duì)員分別不少于5名、3名。全市118個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）持證人員1300余人，其中專職執(zhí)法隊(duì)員556人。注重能力提升，采取專項(xiàng)培訓(xùn)、聘用法律顧問(wèn)、縣級(jí)執(zhí)法隊(duì)指導(dǎo)等方式，有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，確保執(zhí)法質(zhì)量。二是聚焦提質(zhì)增效，推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化。堅(jiān)持規(guī)范賦權(quán)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有法定執(zhí)法事項(xiàng)20項(xiàng)的同時(shí)，根據(jù)省政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道下放的55項(xiàng)行政執(zhí)法職權(quán)事項(xiàng)，以縣差異化向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依法賦權(quán)；對(duì)未賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)但在基層迫切需求的執(zhí)法事項(xiàng)，實(shí)行縣帶鄉(xiāng)的聯(lián)合執(zhí)法。嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，出臺(tái)全省首個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)三年提升行動(dòng)規(guī)劃，精心匯編《晉中市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)行政處罰事項(xiàng)裁量基準(zhǔn)適用指南》，指導(dǎo)縣鄉(xiāng)出臺(tái)規(guī)范制度，堅(jiān)決做到程序完善、執(zhí)法規(guī)范。三是聚焦精準(zhǔn)施策，推進(jìn)運(yùn)行制度化。建立分級(jí)分類處置、案件移送、行政執(zhí)法與刑事司法銜接等10項(xiàng)制度，編印工作指南、案例手冊(cè)、執(zhí)法實(shí)用手冊(cè)，確保案件處置經(jīng)得住檢驗(yàn)。建立案件內(nèi)審、考核評(píng)價(jià)等機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門依法合規(guī)、限時(shí)辦結(jié)等進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程立體式監(jiān)督。四是聚焦要素支撐，推進(jìn)保障常態(tài)化。各縣（區(qū)、市）均單列專項(xiàng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，合計(jì)875萬(wàn)元，并統(tǒng)一規(guī)范隊(duì)員服裝，配備212臺(tái)執(zhí)法車輛和1030臺(tái)執(zhí)法記錄儀等執(zhí)法設(shè)備，全部落實(shí)辦公場(chǎng)所，確保有陣地、有手段、有能力。

二、探索建設(shè)以“1+N”行政執(zhí)法和社會(huì)治理指揮調(diào)度平臺(tái)為核心的運(yùn)行體系，實(shí)現(xiàn)“管得好”

基層許多執(zhí)法事項(xiàng)涉及多部門、多層級(jí)、多區(qū)域，因治理資源分散、執(zhí)法協(xié)作不暢而存在“管不了、不去管、沒(méi)管好”等問(wèn)題。我們同步推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，以整合基層行政執(zhí)法資源和社會(huì)治理資源為目標(biāo)，以體制機(jī)制創(chuàng)新為手段，以縣域搭建一平臺(tái)一系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了四集中三提升。

一平臺(tái)即各縣（區(qū)、市）全部搭建“1+N”縣鄉(xiāng)指揮調(diào)度平臺(tái)?！?”指每縣一個(gè)縣級(jí)指揮調(diào)度平臺(tái)。整合集成政府熱線、網(wǎng)格管理、數(shù)字城管、門戶網(wǎng)站、13710督辦等多部門職能和受理資源，協(xié)調(diào)調(diào)度縣鄉(xiāng)執(zhí)法隊(duì)、縣級(jí)職能部門、基層網(wǎng)格員等多支隊(duì)伍，貫通許可、監(jiān)管、處罰等多類執(zhí)法主體，指揮調(diào)度以行政執(zhí)法、平安建設(shè)、政務(wù)服務(wù)為基本功能的多類事項(xiàng)，通過(guò)定制開(kāi)發(fā)的線上辦理系統(tǒng)對(duì)收集發(fā)現(xiàn)的各類事項(xiàng)一口收集辦理，對(duì)執(zhí)法隊(duì)員進(jìn)行出勤、辦案監(jiān)督，成為行政執(zhí)法和其他社會(huì)治理事項(xiàng)的總受理、總督辦、總考核。各縣（區(qū)、市）均設(shè)立了平臺(tái)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)——社會(huì)治理服務(wù)保障中心（行政執(zhí)法指揮中心），確保平臺(tái)常態(tài)、固化運(yùn)行。“N”指各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立運(yùn)行管理平臺(tái)。既是縣級(jí)平臺(tái)的延伸，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自己的社會(huì)治理平臺(tái)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法力量和派駐的應(yīng)急、司法、市監(jiān)、公安等隊(duì)伍全部歸集到一個(gè)辦公場(chǎng)所，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺(tái)統(tǒng)一調(diào)度，實(shí)現(xiàn)了協(xié)同作戰(zhàn)，聯(lián)動(dòng)運(yùn)行。

一系統(tǒng)即構(gòu)建“縣鄉(xiāng)指揮調(diào)度平臺(tái)+縣鄉(xiāng)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍+縣級(jí)職能部門+網(wǎng)格員隊(duì)伍”系統(tǒng)集成、多元一體的行政執(zhí)法和基層治理調(diào)度運(yùn)行體系。整合縣域內(nèi)的行政執(zhí)法資源和基層治理資源，納入縣鄉(xiāng)兩級(jí)指揮調(diào)度平臺(tái)統(tǒng)一調(diào)度，形成扁平一體、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的高效運(yùn)行系統(tǒng)。其中，鄉(xiāng)級(jí)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，主要做好日常巡查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題處置和非自身職權(quán)范圍違法事項(xiàng)的吹哨上報(bào)，處理縣級(jí)指揮中心分派的執(zhí)法事項(xiàng)；縣級(jí)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，在做好日常執(zhí)法的同時(shí)處理縣級(jí)指揮中心分派的執(zhí)法事項(xiàng)，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督；縣級(jí)職能部門，統(tǒng)一行使所管轄領(lǐng)域內(nèi)的管理、監(jiān)督等工作，處理縣級(jí)指揮中心分派的有關(guān)事項(xiàng)，并做好縣鄉(xiāng)工作銜接配合；網(wǎng)格員隊(duì)伍，充分發(fā)揮前沿哨兵作用，在日常巡查中及早發(fā)現(xiàn)、初步甄別、及時(shí)上報(bào)相關(guān)問(wèn)題。目前，各縣（區(qū)、市）70%的綜合執(zhí)法事項(xiàng)都是由網(wǎng)格員提供的線索。

四集中即實(shí)現(xiàn)了集中受理、集中指派、集中督辦、集中考核。集中受理就是平臺(tái)對(duì)行政執(zhí)法、平安建設(shè)、12345熱線服務(wù)等事項(xiàng)全天候統(tǒng)一受理；集中指派就是平臺(tái)通過(guò)匯總分析，依據(jù)縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)清單，進(jìn)行精準(zhǔn)派單，對(duì)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清的，分析研判、確權(quán)定責(zé)后分派任務(wù)；集中督辦就是對(duì)派出相關(guān)單位的辦理事項(xiàng)全過(guò)程督辦評(píng)估，確保高質(zhì)高效；集中考核就是平臺(tái)實(shí)行定期通報(bào)制度，并對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行考核打分，績(jī)效考核分?jǐn)?shù)納入縣委對(duì)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度考核。

三提升，一是將基層吹哨報(bào)到升級(jí)為平臺(tái)指派執(zhí)行，有效解決了基層吹哨響應(yīng)慢、不作為等問(wèn)題，縣級(jí)部門到鄉(xiāng)處置更加及時(shí)高效。二是將單兵作戰(zhàn)升級(jí)為全民參與，就是通過(guò)緊密的體系建設(shè)，最大程度把各方治理主體納進(jìn)來(lái)、動(dòng)起來(lái)，有效彌補(bǔ)執(zhí)法隊(duì)自身局限，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理無(wú)縫隙、全覆蓋。三是將接訴辦理升級(jí)為主動(dòng)治理，就是指揮平臺(tái)對(duì)事項(xiàng)辦理中發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域共性問(wèn)題主動(dòng)分析上報(bào)，由相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主動(dòng)治理、未訴先辦，提升了治理效能。

三、突出黨建引領(lǐng)全方位賦能聚力，確?！肮荛L(zhǎng)久”

解決好基層行政執(zhí)法和社會(huì)治理中的難題，要在創(chuàng)新破題、貴在持久長(zhǎng)效。晉中突出黨建引領(lǐng)，注重從力量上、制度上、思想上解決根本問(wèn)題，避免運(yùn)動(dòng)式、一陣風(fēng)，確保常態(tài)長(zhǎng)效。

一是始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)這個(gè)核心。市縣鄉(xiāng)三級(jí)黨委堅(jiān)決扛實(shí)政治責(zé)任，堅(jiān)持黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿其中的一條紅線，積極開(kāi)展“一堡壘五中心”建設(shè)、建強(qiáng)網(wǎng)格黨組織、村（社區(qū)）黨組織書記星級(jí)化評(píng)定、提高執(zhí)法隊(duì)員黨員比例等工作，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘和黨員先鋒模范作用，有力推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法和執(zhí)法體制改革走深走實(shí)，以黨的組織優(yōu)勢(shì)匯聚起基層治理的強(qiáng)大合力。

二是始終堅(jiān)持體制機(jī)制創(chuàng)新這個(gè)關(guān)鍵。我們堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、問(wèn)題導(dǎo)向，用好改革關(guān)鍵一招，重點(diǎn)針對(duì)執(zhí)法力量薄弱、治理資源碎片化等問(wèn)題，采取機(jī)構(gòu)保障、職能整合、機(jī)制創(chuàng)新等辦法，構(gòu)建起多元一體的治理體系，真正將執(zhí)法資源和基層治理資源融為一體、成為一家，將許可、監(jiān)管、處罰等多個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)貫通起來(lái)，發(fā)揮了“1+1>2”的作用。

三是始終堅(jiān)持群眾參與這個(gè)法寶。在注重科技賦能的同時(shí)不忘群眾路線這個(gè)法寶，運(yùn)用新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，發(fā)展全過(guò)程人民民主，充分調(diào)動(dòng)多元主體的治理積極性和參與度，特別是把網(wǎng)格員隊(duì)伍這支重要力量納入指揮調(diào)度體系，采取整合人員和事項(xiàng)、提高待遇標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，有效發(fā)揮了他們“一線哨兵”作用，形成了全民參與、共建共治共享的社會(huì)治理新格局。

四是始終堅(jiān)持執(zhí)法為民這個(gè)宗旨。堅(jiān)持人民至上、執(zhí)法為民，在工作中秉持執(zhí)法與服務(wù)并重、力度與溫度兼顧，有效糾治了一批環(huán)境衛(wèi)生、市場(chǎng)秩序等民生領(lǐng)域的痛點(diǎn)問(wèn)題，解決了一批私挖濫采、違建拆除等基層治理的難點(diǎn)問(wèn)題，打通了一批違規(guī)占地、干預(yù)建設(shè)等縣域發(fā)展的堵點(diǎn)問(wèn)題，比如靈石縣通過(guò)縣鄉(xiāng)有效聯(lián)動(dòng)，對(duì)十多年來(lái)未能解決的段純河橋上8000平方米違章建筑進(jìn)行了拆除。地方干部群眾普遍反映基層治理有了硬核武器、執(zhí)法隊(duì)伍有了嶄新面貌、公平正義有了切身感受、群眾滿意度有了明顯提升，初步形成了提高政府監(jiān)管效能、推動(dòng)地方高質(zhì)量發(fā)展的晉中模式。

雖然晉中在創(chuàng)新基層治理方面做了一些探索，但課題組通過(guò)深入分析，發(fā)現(xiàn)依然存在一些短板，比如各地平臺(tái)指揮調(diào)度和運(yùn)行水平不一；各部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，彼此之間整合存在諸多壁壘；有的黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮不充分，一些地方黨建工作與具體工作未能真正結(jié)合；有的網(wǎng)格員職責(zé)定位未做到與時(shí)俱進(jìn)，依然停留在原來(lái)綜治網(wǎng)格員的角色上；有的平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制不健全，主要是考核機(jī)制不完善，考核“指揮棒”作用發(fā)揮不夠。針對(duì)實(shí)踐中存在的諸多問(wèn)題與短板，在有效借鑒其他先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和充分考慮地方實(shí)際的基礎(chǔ)上，課題組認(rèn)為，一要狠抓“黨建”，高度重視引領(lǐng)作用發(fā)揮，充分發(fā)揮黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，通過(guò)支部提檔、隊(duì)伍提能、服務(wù)提效，引導(dǎo)各方力量積極投身基層治理，增強(qiáng)治理效能；二要聚焦“優(yōu)化”，不斷提升平臺(tái)運(yùn)行水平，在充分借鑒浙江、廣東等地先進(jìn)做法，逐步統(tǒng)一規(guī)范平臺(tái)建設(shè)、應(yīng)用管理、服務(wù)保障等工作，推動(dòng)平臺(tái)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與運(yùn)行；三要打破“壁壘”，大力整合各類數(shù)據(jù)資源，建立健全統(tǒng)一的信息采集、分類、處理和共享等制度規(guī)定，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通共享，促進(jìn)各部門（單位）間業(yè)務(wù)高效協(xié)同；四要強(qiáng)化“網(wǎng)格”，全面激活基層“一線哨兵”，以全科網(wǎng)格為依托，切實(shí)發(fā)揮網(wǎng)格員“一線哨兵”作用，高效開(kāi)展矛盾化解、安全防范、隱患排查等工作，實(shí)現(xiàn)各類社會(huì)治理事項(xiàng)的早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置，有力帶動(dòng)基層社會(huì)“大治理”，全面提升基層治理質(zhì)效；五要注重“考核”，致力推進(jìn)工作效能提升，科學(xué)健全指標(biāo)體系，完善具體考核辦法，并將平臺(tái)對(duì)各單位辦理事項(xiàng)考核情況納入地方綜合考核評(píng)價(jià)體系，賦予一定考核分值，真正使平臺(tái)推動(dòng)工作有抓手、有力度。

（課題組成員：王軍柱、賈志禮、李亮亮、王曉娟、杜弋）

注：本文系山西省委編辦2023年度研究課題“行政執(zhí)法和基層治理統(tǒng)一指揮調(diào)度工作運(yùn)行模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)6-1）階段性成果。